از گذشته‌های دور، اعمال حقوقی روابط اجتماعی بشر را مورد انتظام و انسجام قرار داده و از مصادیق بارز چنین اعمالی، نوع دوجانبه آن و به ویژه قرارداد میان اشخاص بوده است. درگذشته اصولاً طرفین قرارداد را اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی تشکیل می‌دادند که روابط آن‌ها بر مبنای قواعد حقوق خصوصی تنظیم و تنسیق می‌گشت؛ اما با آغاز عصر دولت مدرن، دولت نیز به ‌عنوان شخص حقوقی حقوق عمومی، در جهت برآوردن نیازهای مربوط به امور عمومی، روابط قراردادی‌اش را با اشخاص خصوصی گسترش داد که به قراردادهای اداری معروف شد. نظام قراردادهای اداری ما از تولیدات بومی اندیشه نبوده، بلکه در سایه پیامدهای اندیشه دولت مدرن، بر نظام حقوقی ما تحمیل شده است؛ بدون آن‌که بومی شود. بر این اساس است که نظام منسجم و شفافی بر چارچوب قراردادهای اداری حاکم نبوده است؛ از یک‌ طرف از برخی قوانین و مقررات نظیر قانون محاسبات عمومی، قانون برگزاری مناقصات و آیین‌نامه معاملات دولتی، برخی از مبانی، ماهیت و اصول قرارداد اداری قابل‌استخراج است. از طرف دیگر، در نظام حقوقی ما چارچوب شفاف و منسجمی برای قراردادهای اداری شکل نگرفته که این وضعیت مورد انتقاد است.